看见“看得见的手”，看见住房与土地——读《央地之间》

财政史上的事件，提供了洞察社会存在和社会变化的规律，以及洞悉民族命运变迁力量的机会；同时也能由此透彻地把握社会的具体条件，特别是组织的形式以及它们成长和消失的方式。

——熊彼特，1918

王瑞民《央地之间：转移支付的政治及其他》

分税制改革30年后的第一个春天，国务院发展研究中心王瑞民博士的新书《央地之间：转移支付的政治及其他》出版了，这是令人振奋与鼓舞的。他用“央地之间”这样一个框，把财政转移支付、住房和土地都装进来，让我们更好地看见“看得见的手”：理解政府的激励、行为及其与市场主体的动态互动。当然，转移支付不是也不可能是“央地之间”的全部，但作为理解中央和地方政府间财政关系的一把钥匙，其角色是不可或缺的。从这个意义上看，我认为王瑞民博士积极又温和地回应了“财政政治学视界论丛”主编刘守刚教授和刘志广教授在后记中提出的命题：“‘财政政治学’的发展实际上就是在财政学领域‘找回国家’的智识努力”。

为有效汲取财源，古今中外的政府所做的努力可谓五花八门。从俄罗斯的伏特加专营，中国古代的盐铁专营，到中世纪西欧的城市特许状，代表了“看得见的手”在财税收入最大化与征收成本最小化之间的小心谨慎与反复权衡。区别于探究有趣的税目来吸引眼球的那些著作，本书关注的是既宏阔但又与我们每个人都息息相关的一连串制度变革，包括大家一眼就看到的转移支付，也包括隐藏在“及其他”里的住房与土地。这些制度改革，在深刻影响企业、居民等私人主体市场行为的同时，反过来也深刻地重塑了政府本身。

从转移支付看见“看得见的两只手”

对于中央和地方政府这两只看得见的手而言，“财税如何分配”与“财税从何而来”同样重要。古往今来，“穷则思变”是变化的财税体制下不变的生存法则，“两税法”“一条鞭法”“摊丁入亩”等历史上著名的一系列改革莫不如此。

本书的财税叙事，正式开始于分税制改革。在此之前，王瑞民博士以精当而不失厚重的文字呈现了序章：回顾了计划经济时代和财政承包制下政府间补助收入的流动。计划经济内生了高度集权的央地关系，这一阶段政府间补助主要用于救灾、防汛等紧急支出；改革开放后，财政分权的刚性需要与中央政府变更规则的灵活性之间始终存在张力，财税分配依赖于央地之间年复一年的谈判和博弈。可以预见的是，随着经济发展，这种央地之间偏高的交易成本不得不降下来，分税制改革几乎是必然的。

现有研究中，不乏对分税制的精彩回顾与反思。如周飞舟的《分税制十年：制度及其影响》就讨论了分税制对“十大关系”中“三大关系”（中央与地方关系、东部与西部关系、以及政府与企业关系）。的影响。又如陶然教授的《人地之间》，在中国模式的宏阔框架下审视分税制的历史角色。本书的边际贡献在于，作者从转移支付这个小切口进入央地之间，真切地呈现出分税制后政府间资金流动的历史画面，并尝试揭示其背后的政策逻辑。

转移支付制度设计的初心，是实现区域间公共服务的均等化，这是“应然”，对应了理想状况：政府是一个具有超强理性的个体，从中央到地方能一以贯之，公共服务均等化和典型个体的消费决策一样容易。然而，“实然”对应的才是真实世界。政府内部庞杂的科层组织，以及各级政府和各部门间打交道中不可忽视的交易成本，导致转移支付的“应然”和“实然”之间始终存在张力。赫伯特·西蒙曾做过一个思想实验，想象一下一个外星人如何观察地球：社会中的组织为绿色实心区域，组织之间的关系为红色线条，外星人发回母舰的信息一定是“由红色线条相互连接的大面积绿色区域”，而不太可能描述为“连接着绿点的红色线条网络”。实践中，转移支付体系面临的问题恰恰在这些绿色区域内部。通过对县级层面财力均等化的衡量，作者发现财政转移支付均等化的“实然”，更多的偏向了“保运转”，财政资金流动过程中的“摩擦力”几乎是不可避免的。

我们可以把分税制等一系列改革看做央地之间的动态互动，其目标是多元的：既要提高地方政府激励、降低组织的交易成本，又得保障政府自身运转的可持续性。实然中更多“保运转”的转移支付，一定程度上弱化了地方政府提供公共品的激励。为了提高地方政府激励，增强税收征管的积极性，就必须充分放权，让地方政府掌握资源（财政收入）的处置权与收益权，但过度放权会造成区域间财力不平等和中央财政收入比重下降。对此，本书提供的“药方”是分权+具有稳定性预期的底线策略。分权改革可以增加地方财政自主性，增进财税体制的弹性和活力；在确定性预期的基础上，为地方设定最低财政保障标准，上级政府以此为底线进行奖励和补助，这样可以有效控制财政收入流动过程中的交易成本和目标偏离。

从“看得见的手”看见住房与土地

下篇是央地之间的另一半：住房与土地，这是作者研究央地关系的自然拓展。“看得见的手”嵌入在市场这只看不见的手之中，理解了这一画面，就不难理解作为央地关系孪生议题的土地财政、土地金融、地方隐性债务等。

转移支付是中央政府给“钱”，土地财政是地方政府找“钱”，土地金融作为土地财政的2.0版本，可视为地方政府靠中央政府的信用借“钱”。央地之间的资金流动，也由直接注入财力变成了注入信用。原本中央政府在区域平等和效率之间进行的权衡，现在由于信用的透支又增添了新的不确定性。借助科尔奈“预算软约束”的概念，作者刻画了其中国式场景：在企业（国企）这一层级上，由于政府或银行是最终的付款人，企业资金的使用常常会超出当期收益范围；在地方政府这一层级上，由于中央政府的隐性担保和刚性兑付责任，以及不可置信的威胁，使得地方政府事实上不受负债和风险的约束。最终，国企、地方政府和中央政府在这个博弈中达成了均衡，结果之一是中国经济的高速增长奇迹，但代价是债务风险也在迅速积累，也一定程度上助推住房金融化的钟摆摆到了另一端，购房的广大居民被动地承担了房企过度冒险带来的冲击。这也暗示着今后中国财政体制的改革重心在于中央政府信用的授权与管理。关键似乎在于促使博弈的各方拥有积极且一致的预期，合理地分摊损失，从而实现和谐地去杠杆化。在转型过程中，需要中央政府在适当的时机注入足量的信用，并使市场相信政府承诺的可信性和稳定性，这“既是科学，又是艺术”。

从目标读者来看，本书不仅值得经济学专业人士一读，更值得所有关心中国财政、住房和土地的人们阅读。有理由相信，王瑞民博士在书中刻意隐去了诸如“剩余控制权”“不可置信威胁”这类令人生畏的经济学术语，代之以简洁平实的日常用语乃至俚语，为的是让文字以尽可能直率的方式表达思想，抵达更加广泛的读者。当然，经济学专业人士也能够在读到这些段落时会心一笑，抬头与黑板上的术语相互印证，然后继续投身于“思维的快乐”中。

我相信，读者更愿意将《央地之间》作为其研究征程中的一个序章；我期待，作者接下来能够更好地创造性组合他兼具的“地气”与“灵气”，来为我们呈现更精彩的中国故事。